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多年来，我国积极开展国土绿化，实施了一系列重要生态保护与修复工程，全国各地特别是西部地区的生态环境和植被状况发生明显变化。随着生态保护与修复的持续推进，水资源作为关键要素的作用日益显著。因此，在“统筹山水林田湖草沙系统治理”理念下，将水资源条件和承载能力作为生态修复治理和国土空间绿化的重要约束条件，探索“以水定绿”的实施路径，对推进科学造林绿化以及以高品质生态环境支撑高质量发展具有重要意义。

1 “以水定绿”的内涵及其空间属性

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。2023年6月，习近平总书记在内蒙古巴彦淖尔考察并主持召开加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会时强调，要合理利用水资源，坚持以水定绿、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，大力发展节水林草。

“以水定绿”的内涵

“四水四定”的核心内涵，就是要将生产生活限定在水资源承载能力范围内，既要保障经济社会高质量发展，又要有效保护生态环境。“以水定绿”与“四水四定”一脉相承，是在水资源刚性约束下，坚持系统观念，尊重和顺应自然，按照“山水林田湖草沙是一个生命共同体”理念，充分考虑生态系统的整体性，遵循林草等绿化资源与水等其他生态要素一体共生的规律，特别是水资源对造林绿化的重要影响作用，以水资源承载能力作为生态建设和城乡绿化的前提和基础，形成可持续的生态环境治理修复和国土空间绿化模式。

“以水定绿”的内涵可从理念、治理、技术三个维度进行阐释：

在理念维度上，“以水定绿”遵循山水林田湖草沙是一个生命共同体理念，将水循环、水系统以及建立在其之上的区域水资源承载系统作为一个有机系统，水与其他自然和生态因素也是一个整体。这就摒弃了就水论水、就林论林等单一思维模式，在生态保护和治理过程中，将水资源作为重要前提和约束。

在治理维度上，“以水定绿”是贯彻节水优先，把水资源作为最大的刚性约束，推动生态建设、量水而行的治理手段。根据研究，我国水资源超载区或临界超载区面积约占国土总面积的53%，资源性缺水、工程性缺水与水质性缺水问题同时存在。在治理上，要以健全水资源刚性约束制度和水资源用途管制制度等管理手段，通过确保基本生态用水和约束非合理需求生态用水结合，促进生态保护治理和绿化用水与区域水资源承载能力相适应。

在技术维度上，“以水定绿”是着力于科学评估测定与水资源承载能力、环境适应性的生态保护治理和绿化，利用大数据、水文地质、遥感卫星等技术手段，为“水”与“绿”相协调提供支撑，是以先进技术推动生态环境治理修复和国土绿化高质量发展的典型代表。

“以水定绿”的空间属性

我国幅员辽阔，区域间资源环境条件相差较大。年降水量分布总体南多北少、东多西少，因此，“以水定绿”在我国具有较强的空间属性。

根据降水量与蒸发量的关系，我国从东南向西北依次分为湿润地区、半湿润地区、半干旱地区、干旱地区，占国土面积的比重依次为32％、15％、22％、31％。降水量差异带来生态系统的巨大差异，要求“以水定绿”要从不同区域的降水量状况和水资源承载能力出发，因地制宜，分类施策，实施差异化管理。

从宏观区域来看

秦岭—淮河以南地区、东北三省东部和青藏高原东南边缘属于湿润地区，这些地区经济较为发达，城镇密布，已基本完成造林绿化，“以水定绿”最突出的问题是如何按照节水优先要求合理配置绿化用水，适度有序开展城镇节水绿化。

东北平原、华北平原、黄土高原南部和青藏高原东南部属于半湿润地区，这些地区城镇化率高，水资源承载能力偏弱，特别是华北平原，地下水超采严重，同时也承担着较重的生态治理和国土绿化任务，此区域“以水定绿”最突出的问题是如何通过用途管制，合理保障基本生态修复和治理的生态用水，加大绿化领域非常规水利用力度。

内蒙古高原、黄土高原和青藏高原大部分属于半干旱地区，新疆、内蒙古高原西部和青藏高原西北部属于干旱地区，是我国能源资源富集又肩负国家生态安全保障责任的重要区域，自然生态敏感，尤其是西北地区，干旱、极干旱以及寒旱环境条件下的生态系统脆弱，水资源承载能力弱，“以水定绿”矛盾最为突出，是推动“水”“绿”和谐的重点区域。

从微观区域看

区域水资源对地表植被的影响与当地气温、土壤等自然条件及人类活动等直接相关，因此，我国不同微观区域面临差异性的水资源条件。其绿化和生态景观也具有独特性，要尊重自然条件，选择适宜的植物种类种植模式，使微观区域在水量供需平衡的基础上发挥最大生态效益。

2 “以水定绿”实践探索和面临的主要问题

2011年中央一号文件提出实行最严格水资源管理制度以来，我国逐步确立起水资源开发利用、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”的约束性管理措施。党的十八大以来，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求把水资源、水生态、水环境承载能力作为刚性约束，贯彻落实到经济社会发展各项工作中。随着区域用水总量控制指标体系、水资源用途管制、水资源论证、非常规水源利用制度的不断建立健全，“以水定绿”的管理制度也初步提出，各地围绕水资源条件不断优化国土绿化和生态建设，取得了一些积极成效。但总的来看，当前开展“以水定绿”还存在一些关键性难题。

“以水定绿”的实践探索

近年来，国家围绕强化水资源刚性约束作用，对区域生态环境修复和国土绿化提出的一系列约束性管制措施、管理制度等政策举措，为“以水定绿”提供了指导，各地也在积极探索水资源刚性约束下的生态建设和国土绿化实践工作。

开展水资源用途管制，明确区域生态用水总量

在最严格水资源管理制度“三条红线”约束下，2016年水利部印发《关于加强水资源用途管制的指导意见》（以下简称《意见》），明确要求确保区域基本生态用水，要在区域用水总量控制指标分解的基础上进一步明确水资源的生活、生产和生态用途。《意见》是生态文明体制改革和自然资源资产产权改革在水资源领域的重要体现，为“以水定绿”实践提供了重要指导。《意见》出台后，宁夏、江西等水利部水权试点地区，将试点区（县）区域用水总量控制指标细化到行业，明确了区域生态用水总量。

在实施国土空间绿化进程中，初步探索“以水定绿”

实施国土空间绿化是提升我国生态功能、筑牢生态屏障、推进生态文明建设的重要任务。我国历来高度重视造林绿化工作，通过实施重要生态系统保护和修复重大工程、中央财政造林、森林抚育补贴项目和国土绿化试点示范项目，制定各层级国土空间绿化规划、下达绿化年度计划等方式增加森林面积。经过不懈努力，当前我国森林覆盖率和森林蓄积量持续上升，已分别达到了22.96%和1.75亿m³。特别是实施“三北”防护林体系建设工程（简称“三北”工程），在水资源短缺的干旱半干旱“三北”地区开展大规模治理风沙、改善生态的国土绿化重大项目，取得了显著成效。在实施进程中，各级政策制定部门充分认识到水资源对国土空间绿化的重要约束作用，2021年《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》提出，国土绿化要充分考虑降水、地表水、地下水等水资源的时空分布和承载能力，坚持以水而定、量水而行，宜绿则绿、宜荒则荒，科学恢复林草植被，并明确要求年均降水量400mm以下干旱半干旱地区的绿化规划要经过水资源论证。在此意见的指引下，四川、宁夏、内蒙古等省份相继出台科学绿化的政策举措。如宁夏近年来通过明确灌溉绿化总量管控、优化国土绿化格局、合理布局城镇绿地空间等措施，以“以水定绿”为核心建设科学绿化示范区。

在统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理中，加强水资源节约集约利用

2023年，国家发展改革委、水利部等部门联合印发《关于进一步加强水资源节约集约利用的意见》，要求统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，考虑水资源承载能力，宜林则林、宜草则草、宜荒则荒，统筹推进水源涵养、国土绿化、防沙治沙、湿地修复、水土保持，并对城市绿化节约用水、严控景观用水提出要求。同时，对再生水、雨水、矿井水等非常规水源重点用于绿化作出明确规定。各地也积极探索生态保护修复的水资源节约集约利用途径，内蒙古鄂尔多斯探索将矿井疏干水纳入水资源统一配置体系，将处理过的疏干水用于生态修复和绿化，替代传统水源，修复脆弱生态。

“以水定绿”面临的问题和挑战

山水林田湖草沙是一个生命共同体，结合近些年国土空间生态治理以及各级政府部门开展科学绿化相关实践情况来看，仍然存在山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念未得到有效贯彻、部门间工作协同仍需加强、相关制度不完善等问题，进一步有效开展“以水定绿”还存在一系列制约和挑战。

国土空间生态保护修复仍未细化水资源承载能力约束

长期以来，由于治水、治沙、绿化等分属不同行政管理部门，并且忽视水资源对生态环境的重要影响，造成一些地区，特别是水资源相对短缺地区在国土空间生态修复过程中出现径流减少、造林成活率低、土壤干化等生态退化问题，而这些问题又进一步阻碍了生态保护和修复工作。按照山水林田湖草沙生命共同体理念和“以水定绿”要求，应该在各级国土空间规划中明确开展水资源承载能力评价，进而将国土空间规划和生态保护修复规划相衔接。当前，有的地方政府特别是县级政府在国土空间规划制定过程中，仍未充分将水资源承载能力作为重要条件，难以为地方开展“以水定绿”生态保护修复提供支撑。

水资源用途管制制度仍需进一步优化

水资源用途管制制度是水资源刚性约束制度的重要内容。虽然我国已经建立起区域用水总量控制指标体系，但仍存在水资源刚性约束“不刚”的问题，这与水资源用途管制制度“不刚”有很大关系。目前有的地区在区域用水总量控制指标基础上，将用水分解到生活、工业、农业、生态等领域，但是由于技术和管理等多方面的因素，生态用水常常被挤占，特别是北方缺水地区仍面临地下水超采、农业扩耕扩灌等问题，这也是缺水地区“以水定绿”面临的核心难题。西北部分区域存在农业用水挤占生态用水现象，导致地下水水位难以回升，进而影响“三北防护林”和沙漠化治理的效应和可持续性。因此，以水资源用途管制建立水资源刚性约束，经过科学评估确定和保护生态用水是“以水定绿”的重要环节。

缺水地区绿化规划水资源论证缺乏必要实施细则

虽然国家要求年均降水量400mm以下干旱半干旱地区的绿化规划要经过水资源论证，但目前尚未出台有关具体要求。一方面，对绿化规划水资源论证法定性欠缺，对生态修复和绿化工作的刚性约束力体现不够；另一方面，对于绿化规划水资源论证的重点、技术规范、评定细则、管理要求等问题目前仍在探索中。与此同时，绿化规划水资源论证的审批按照流域和区域水资源管理权限进行审批，仍存在审批主体不清晰、审批流程不明确等问题，进一步制约了绿化规划水资源论证在“以水定绿”中的效力。

对项目层面生态修复用水监管制度不健全

实践中，生态修复规划或实施方案确定的生态项目并未具体到树种、草种，需要项目可行性研究报告或其他方案予以明确。对于生态脆弱的缺水地区而言，如果只明确以雨养、节水为导向，以恢复灌草植被为主，推广乔灌草结合的绿化模式等原则，而未对具体绿化项目进行监管，也可能造成水资源浪费、生态修复项目不可持续等问题。开展矿山地质生态环境恢复治理是矿山企业的重要责任和义务，但在调研中发现，一些矿山生态修复项目缺乏必要的“以水定绿”监管，矿山企业大量利用处理过的矿井疏干水进行土地整治及灌溉、生态修复和绿化等，有的企业为了追求美观大量种植果树，造成了超量用水，一旦矿井关闭，生态修复成果也难以持续。

3 “以水定绿”的实施路径

“以水定绿”是发展理念，也是发展目标和发展手段。基于对“以水定绿”面临关键问题的梳理，按照山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的原则，提出突出“以水定绿”的空间属性，健全水资源刚性约束下我国国土空间修复治理和国土空间绿化的高质量发展之路。

理清水资源刚性约束下生态用水控制指标体系

降水和水资源时空分布高度不均，且水资源短缺地区与生态修复治理重点区域高度重合，是我国生态治理的基本情况，也是“以水定绿”面临的重大现实问题。必须从山水林田湖草沙生命共同体的战略高度，加强区域水资源承载能力评价和水资源用途管制，以此为基础理清水资源刚性约束下生态用水控制指标体系，在控制指标中落实量水绿化，促进水资源与生态环境修复治理均衡和匹配，有效解决生态修复治理中的水资源矛盾，实现“三生”空间协调发展。

以县域为单元开展水资源承载能力评价

根据县域内水资源状况、禀赋和变化趋势，经济社会发展、生态系统条件等，建立和完善水资源承载能力动态评估监测，并将水资源承载能力评价作为县级国土空间规划、生态修复规划等重要规划制定和修订的前提和基础，引导各类经营主体按照水资源承载能力开展生态环境治理修复建设等。

健全流域和区域水资源用途管制体系

一方面，全国通盘考虑，结合全国各地水资源承载能力和生态建设需求，优化农业、生态发展空间布局，确立农业、生态用水安全红线，分区域落实“以水定绿”。针对北方7个粮食主销省面临的水资源过度利用和生态环境退化等问题，优化重大生产力布局，确保“三北”工程等西北地区重大生态工程基本合理用水。另一方面，加强基本生态用水管理管控。流域水量分配时，应该考虑河道外生态用水需求，明确生态用水分配原则。区域各级政府应根据水资源承载能力评价，科学组织力量开展区域生活、工业、农业、生态等行业用水分配，以明确生态用水控制指标，确保区域生态建设用水不超用，基本生态用水得到保障。

构建绿化规划和项目水资源论证体系

绿化水资源规划是缺水地区实施“以水定绿”和科学绿化的基础，要进一步细化制度，加强技术支持和供给，同时在微观层面通过实施生态修复治理和绿化项目的水资源论证，管理好市场主体的绿化用水行为，促进“以水定绿”落实落细。

落实绿化规划水资源论证并完善其制度设计

严格落实年均降水量400mm以下干旱半干旱地区的绿化规划水资源论证，鼓励华北、东北、西南等生态脆弱地区根据自身水资源条件和生态建设需求，开展绿化规划水资源论证，同时完善各项规划水资源论证的制度设计：一是应按照“以水定绿、因水制宜”的理念进行制度总体设计；二是在制度内容上要把规划区域水资源承载能力与生态建设和绿化需求之间的匹配性和合理性，以及技术规范、评定细则、管理要求等作为重点；三是尽快出台有关制度规划和实施细则，将绿化规划水资源论证写入年均降水量400mm以下干旱半干旱地区有关水资源管理法律法规，增加其法律效力。

部门协同促进生态修复和绿化项目的水资源论证

加强水利部门和自然资源部门协同，推动在项目可行性研究报告和实施方案阶段的指导和监管，明确以区域水资源承载能力为基础，支持市场主体采取技术手段系统评估人工植被建设的需水量，适度有序绿化，宜灌则灌，宜草则草。科学配置林草，推进节水绿化，避免超量用水的生态治理和绿化破坏生态。同时，应加强生态修复和绿化工程维护进程中的跟踪指导。

政府和市场协同推进非常规水源生态绿化应用

海水、矿井水、雨水、污水等非常规水源是生态和绿化项目的重要水源，要坚持政府和市场“两手发力”，在推动非常规水源利用过程中，政府发挥着再生水利用政策的设计、相关制度安排以及监督管理等作用，市场机制将通过价格、税费、产权等发挥作用。

一方面，发挥政府在规范再生水管理和推动再生水利用中的作用。坚持“一盘棋”思路，将海水、矿井水、雨水、污水等非常规水源纳入区域水资源调配体系，进行统一管理。加快编制区域非常规水源利用规划，科学配置非常规水利用指标，探索建立年度非常规水用水计划，将非常规水源纳入用水定额管理。明确非常规水源优先用于城市绿化、生态项目等，推动落实减免水资源税（费）、企业所得税等税费优惠政策，降低非常规水源生产和使用成本，逐步消除非常规水源与外调水、地表水、地下水的价格劣势。

另一方面，发挥市场机制作用，在缺水地区探索将非常规水源作为重要水源开展水权管理，培育壮大非常规水源交易市场，鼓励非常规水源作为替代地下水水源、地表水水源的地区，可以根据地下水、地表水压采和节约情况，获得相应收益，增强相关经营主体开发利用非常规水源的内生动力。在水资源承载能力约束下，推动传统单一的生态修复模式向科学引导下的经济作物种植和生态产业化转变，增加非常规水源用于生态修复和治理的效益。

以科技为支撑不断推动“以水定绿”

加强“以水定绿”的科学研究和技术创新，重点围绕山水林田湖草沙系统理论、水资源与土林沙修复动态关系、天然和人工林草植被恢复重建理论等研究，开展不同尺度区域的水资源土地立地条件的分析和相关理论实践研究，开展造林绿化节水技术、土壤保水技术、林地灌溉技术研发及其技术模式的组装配套，大力选育适宜旱区国土绿化的植物良种，推广应用抗旱造林绿化技术，培育耐旱、抗寒、抗盐、抗病虫害、低耗水的林木良种。加强再生水、海水及海水淡化水等非常规水源开发利用关键技术科研攻关。提升“以水定绿”的智慧化水平，依托现代信息技术变革治理理念和治理手段，利用大数据、卫星遥感等技术手段，构建山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的技术体系，全面提升水资源在生态修复和绿化建设中的科学性，推进跨区域、跨部门信息资源共享，全面打造水资源智慧化管理平台，为推进“以水定绿”和水资源刚性约束制度提供有力支撑。

4 结语

水资源是生态保护修复和国土空间绿化的基础性约束条件。“以水定绿”促进生态修复和绿化项目高质量发展，既是建立健全水资源刚性约束的要求，更是优化国土空间开发保护格局的要求。“以水定绿”内涵丰富，鉴于我国幅员辽阔、水资源分布不均等国情水情，建议充分考虑不同区域的水资源条件，开展“以水定绿”相关工作。根据水资源刚性约束要求的主要任务，按照山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念，提出“以水定绿”的实施路径。为推进全国国土空间系统保护修复、强化国家水安全保障和水资源约束，提出“以水定绿”建立区域水资源承载能力评价、健全水资源用途管制制度、建立绿化规划和项目水资源论证体系、健全非常规水源纳入水源统一配置体系、加强科技攻关支撑的实施路径。

无论是区域水资源承载能力评价，还是以水资源刚性约束开展科学绿化，均涉及一系列复杂的理论、技术和实践问题。本文主要从宏观制度和管理层面提出了我国“以水定绿”实践中的主要问题和实施路径。今后还需深入探讨“以水定绿”的区域生态水量分配、市场化配置生态用水等问题。同时，关于我国西北和华北等重点区域、海岸带、超大城市及城市群发展面临的“以水定绿”问题也有待深入研究。