以工代赈赋能“三北”工程

——内蒙古赤峰市探索沙区治理新模式

2023年7月，国务院印发《关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》，明确提出要在政府投资重点工程和农牧业农村牧区基础设施建设项目中推广以工代赈，适当提高劳务报酬发放比例。

赤峰市作为全国防沙治沙示范区，聚焦“三北”工程攻坚战，将传统以工代赈政策创造性转化为集生态治理、群众增收、集体经济发展于一体的综合性制度安排。部分地区进一步与农村“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）和“三位一体”综合合作（生产、供销、信用）深度融合，形成了具有时代特色的沙区治理新模式，为荒漠化地区发展提供了实践样板。

从劳务报酬政策到内生动力引擎

传统以工代赈的核心是“以务工代替直接救济”，侧重短期就业与收入补充。如今，“三北”工程中的以工代赈内涵已发生根本性跃升。

过去，农牧民作为沙化土地使用权人，由于不具备招投标的主体资格，往往被排除在项目实施之外，一直处在“政府带着干、群众跟着看”的被动局面。现在，通过实施以工代赈，按照“谁的谁有、谁的谁治、谁的谁管、谁的谁用”原则，将农牧民组织起来直接参与沙化土地治理，真正做到了人地统一、责权利统一。通过组织化参与，农牧民从生态建设的旁观者变为建设者、受益者、监督者。

以工代赈不仅是干活拿钱，而是与土地、资金、机械等要素深度绑定。群众可通过沙地入股、资金入股、机械入股等方式获得劳务报酬之外的资产性收益，形成“短期增收+长期分红”的复合利益链。翁牛特旗以工代赈项目将总资金的20%用于劳务性支出，农牧民通过投工投劳，每日工资性收入最低可达300元以上。在布日敦嘎查，50岁的脱贫牧民那存格希格借助治沙项目，贷款4万元购置四轮农用拖拉机，以“人+车”模式参与防沙治沙，单日纯收入达600元，不仅还清了贷款，还结余2万元。

以工代赈项目的实施倒逼嘎查（村）集体、合作社、为农服务公司等基层组织的功能升级。苏木（乡镇）为农服务公司负责统筹项目劳务组织，沙地所在嘎查（村）集体经济合作社具体落实，苏木（乡镇）、嘎查（村）已经具备以工代赈工作方案编制、开展劳动技能培训和安全生产培训能力。从传统的行政或服务单元，成长为具备项目承接、劳务调度、物资统采、技术培训、资金结算等综合能力的治理平台。

从单一就业帮扶到多维系统集成

以工代赈在“三北”工程中的应用边界已大幅拓展，与多项改革举措形成叠加效应。

叠加“三变”改革。将分散在农牧户手中的沙化土地、闲置资金、农机设备等通过股份合作形式集中起来，统一投入治沙工程。群众按股分红，资源要素在生态治理中实现价值增值。以工代赈改变了原来的“企业雇用群众干”的情况，广泛发动农牧民有钱出钱、有地出地、有机械出机械、有劳动力出劳动力等多种方式自愿就近参与，特别是吸纳边缘户和低收入群体参与到沙地治理中来，真正将“要我干”变成了“我要干”。2025年，赤峰市通过以工代赈带动农牧民就近就业11040人，发放劳务费13375万元，人均增收1万余元。

叠加“三位一体”合作。依托供销端实现了治沙物资就地取材，降低治沙物资（稻草、草籽、苗木）采购成本，进一步降低了治沙成本；依托生产端实现了标准化、规模化劳务作业，各实施主体逐步达到了沙地综合治理示范工程标准，逐渐成为了专业化的治沙队伍；依托信用端为农牧民购置设备、入股合作社提供低息贷款，破解没钱参与的瓶颈。在翁牛特旗推广的“旺林贷”等金融产品，旗财政贴息2%，进一步降低了实施主体贷款压力。

叠加集体经济壮大。明确规定项目资金中2%左右用于增加村集体经济收入。集体经济得以反哺公益事业、基础设施和困难帮扶，形成“治沙—增收—强基”的良性循环。实践证明，实施以工代赈项目后，增加收入的农牧民由原来的念企业的好转变成了念嘎查（村）党支部好，嘎查（村）“两委”更有力度、办事更有底气，各项工作开展更加顺畅。

叠加民族团结进步。在多民族聚居的沙区，以工代赈项目将不同民族的农牧民组织在一起，共同劳动、共同受益，促进了多民族交往、物资流通与文化认同，成为促进交往交流交融、铸牢中华民族共同体意识的生动载体。在妇联、统战部门的联合下，还建起了“巾帼林”“同心林”，进一步增强了凝聚力和向心力。

四种典型模式及其运行机制

“1+4”合作治沙模式。以农牧民合作社为治理主体，签订“林草局+苏木（镇）+嘎查（村）+合作社”四方协议，明确权责与收益分配。先由苏木（乡镇）摸清沙区就近务工农牧民数量、嘎查（村）集体组织发动能力、村级劳务合作社及施工队等情况。再采取政府切块、林草统筹、苏木（乡镇）组织、嘎查（村）实施的方式进行，交由沙地所在的嘎查（村）集体，分配至各嘎查（村）股份经济合作社具体组织实施。

“先建后补”激励模式。农牧民先自主建设，验收合格后再拨付补助资金，倒逼工程质量自查自纠。项目启动阶段，将先行拨付30%的资金，为施工单位采购物资、组织人员等前期筹备工作提供坚实资金保障。待项目全面实施完成并通过严格检查验收后，保证拨付的项目资金比例达70%。在项目三年建设期内由施工单位负责项目区管护，发现问题及时补植抚育。项目建成后，由项目区所属苏木（乡镇）联合农牧民进行抚育管护，建立管护机制。

“三位一体”平台统筹模式。为农服务公司统一规划、统一采购、统一调度、统一结算，集采集配降低治沙成本。依托遍布城乡的三级供销服务网络，通过提前储备、精准调运、平价供应，打通市内调配“最后一公里”。同时，为农服务公司还可以提供苗木栽植、机械作业、物资配送等服务指导的全链条服务，切实解决农牧民经验不足的现实难题。

“三变+以工代赈”融合模式。党支部引领股份经济合作社，农牧民以沙地、资金、机械、劳力入股，统一治理后按股分红。具体为嘎查（村）支部先行组织发动牧民筹措部分资金入股合作社，嘎查（村）股份经济合作社从苏木信用合作社贷款补足剩余部分项目资金，保证项目的顺利实施。政府按照项目进度以“721”的比例付款，农牧民在获得劳动收益的同时，项目验收合格后嘎查（村）股份合作社还能按照入股份额进行二次分红。

新时代“三北”工程中的以工代赈，成为一种以群众为主体、以利益为纽带、以组织为载体、以生态为目标的系统性治理机制，切实将绿水青山转化为金山银山的路径具象化、短期化、可量化，成为调动亿万农牧民投身生态工程的“金钥匙”。（吕景辉）