1950年11月29日，以陈赓同志为主席的云南省人民政府专门为防止森林火灾、保护森林资源而颁布《云南省人民政府发布防止森林火灾暂行办法》（以下简称《办法》），保护了当时云南省的森林资源。《办法》发布的时间比1952年3月中共中央发布的《关于防止森林火灾问题给各级党委的指示》以及政务院发布的《关于严防森林火灾的指示》早了1年多，这显示出云南防止森林火灾的前瞻性。新中国成立初期，是我国进行生态文明建设的早期探索阶段。《办法》虽然是当时云南省的一部地方性暂行法令，但也是新中国在森林法制以及生态文明建设的早期实践。

《云南省人民政府发布防止森林火灾暂行办法》 尹仑摄

1949年新中国成立之初，云南省林地面积1068.2万公顷，森林覆盖率仅有28.4%，这与云南因盐业和冶炼业以及工业建设大量消耗木材关系密切，同时，又与野火烧山导致森林资源减少密不可分。因此，森林资源的保护和治理迫在眉睫。

中国共产党自独立领导革命以来，就将森林资源的保护和治理视为重要工作。中华苏维埃政府时期，1933年颁布的《山林保护条例》是党的第一部关于山林保护的法规。陕甘宁边区政府时期，党和边区政府采取了一些更为具体的保护森林、保持水土的政策和措施，一方面建立了负责林业的专门行政机构林务局（后并入建设厅），另一方面颁布了许多保护林木的法律法规。由此可见，新民主主义时期党就极为重视森林资源的保护和治理，在中央苏区的林业工作中已开始重视对森林生态系统的保护，这一时期也是党对我国林业建设的初步探索时期。

新中国成立之初，百业待兴，恢复国民经济是当时国家面临的一个重要任务。为遏制森林资源锐减趋势、平衡新中国成立初期木材供需矛盾，党和国家积极保护森林、发展林业。例如《中国人民政治协商会议共同纲领》第四章《经济政策》第34条规定：保护森林，并有计划地发展林业。可见当时国家就已经开始重视森林资源保护。

中华人民共和国正式成立后设置了中央人民政府林垦部，下设林政司、造林司、森林经营司、森林利用司和办公厅，其中护林防火便是林政司的重要职责之一。云南省于1950年5月26日成立云南省农林厅林业局，下设总务、林政、造林、利用4科。1950年2月27日，林垦部召开第一次全国性质的林业业务会议。会议上确定了“普遍护林，重点造林，合理采伐与利用”三大林业工作方针和任务。为加强森林资源的保护和治理，经会议讨论，认为各地可根据地方实际情况，分别制定护林暂行条例，同时也专门强调了注意森林火灾，严禁放火烧山。

在近代历史上，云南具有丰富的森林法制经验。1908年，当时的云南地方政府制定颁布了《奖励开垦种植章程》。这是我国近代历史上最早的一部有关林业的专门法律，是云南地方政府根据当时特殊的历史背景和地方独特的自然和社会环境而颁布的地方性法规。与《奖励开垦种植章程》共有8条，其中有关林业的部分包括一条总纲、两条奖励和一条罚则，共占内容一半。1911年，云南地方政府颁布了《云南森林章程》，这是近代第一部涉及森林资源与森林治理的法规。《奖励开垦种植章程》相比，《云南森林章程》内容丰富、结构完整，涉及保护森林、防止水土流失、禁止纵火和乱砍滥伐，是我国第一部独立的、专门的森林治理法规，对于当时云南省促进森林资源的保护和治理具有重要意义。1930年，当时的云南省政府还发布《云南造林运动章程》以恢复和保护森林资源。这些章程为《办法》的制定提供了历史借鉴。

云南省是我国少数民族最多的省份，在长期与生活环境的互动过程中，各民族逐渐形成了具有地方特色的观念和信仰以及传统乡规民约，并以习惯法的形式引导着人们保护生态环境。一方面，在传统文化信仰的基础上，各民族在地方长期的生产生活中逐步建立起了一种民间的自然保护地体系，即自然圣境。自然圣境是具有特殊精神意义的自然区域，不仅具有精神文化价值，而且在生态环境保护方面发挥着重要作用。云南以山林自然圣境为主，其数量最多，分布亦广，如神山、神林。例如，傣族中有禁止砍伐“竜山”上的植物的规定，纳西族“神山”区域内的林木会因信仰得到保护。另一方面，传统的乡规民约在云南省森林资源的保护和治理中也发挥着重要作用，在促进生态资源管理，从而维护地方生态平衡方面也具有重要意义。明清以来，由于生态环境的脆弱性和山林资源的过度开发，封山护林成为云南乡规民约的重要主题。民族地区多有保护森林、水源林的规约，例如禁止放火烧山等。“护林碑”作为一种保护山林的乡规民约形式，对于制止滥伐森林具有一定的积极作用。云南明、清和民国3个时期的107块碑文，既有造林植树的内容，又有封山育林、护林禁伐的内容，其大量的核心部分是护林。以自然圣境信仰和传统乡规民约为代表的云南民族传统习惯法，是根据云南地方实际情况形成的、具有地方性法规作用的习惯法，对于云南省森林资源的保护和治理具有重要意义。这些习惯法为《办法》的制定奠定了历史基础。

《办法》是云南省根据地方实际情况而颁布的专门防止森林火灾的地方性暂行法令，明确制定了防止森林火灾的注意事项、防火组织办法和奖惩办法等，共包括5章15条。

“省府鉴于防止森林火灾为护林工作中的重要工作。历年来，冬初到来年春末为森林火灾频繁之季节，致使遭受严重损失，为使各级人民政府、各林业有关机关、团体严密布置防止森林火灾，特于十一月二十九日以农林字第三九二七号发布云南省防止森林火灾暂行办法”。从内容来看，可将序言总结为原因和目的两个部分。其一，《办法》发布的原因，具体可分为两点：第一，省政府意识到了防止森林火灾在森林资源保护和治理中的重要地位；第二，森林火灾造成了严重的损失。其二，《办法》发布的目的是期望有关部门能够形成有效的森林防火体系。

“森林为国家的重要资源财富，不论公私森林，各级人民政府均须加强保护，尤以防止自冬初至翌年春末的森林火灾，应列为各级人民政府的重要工作之一”。

新中国成立初期，百业待兴，森林作为重要的资源而被重视。在这种背景之下，《办法》重点强调了保护森林特别是防止森林火灾的重要性，并规定“应列为各级人民政府的重要工作之一”。

《办法》第二章共计6条，提出了防止森林火灾发生的注意事项，并制定了相关禁止细则，具体内容如下：

第1条：“严禁携带火种入森林内或林地附近”。

第2条：“禁止在森林地附近燃火、烧饭或取暖吸烟及毁纸馃等行为”。

第3条：“在森林区内进行副业生产（如烧炭等）和垦荒种地，必须报经当地人民政府登记许可，方得开始工作，并须于作业地设置防火线及防火工具”。

第4条：“禁止在放牧地内放火烧毁任何枯枝杂草，以防止野火蔓延林区，若无林木草原必须烧毁者，应挖出隔火线并严密防范”。

第5条：“滇越滇川两铁路机车，经过林区时，须作防火设备，并沿铁路两旁，铲除枯枝杂草，运集适当地点，派员督视焚毁扑灭火种”。

第6条：“林地内的干枯树木落叶应发动组织群众以拾柴集肥运动砍伐捡运出林，免除发生氧化作用，引起森林火灾”。

其中，第1条从总体上规定了森林及林地附近不可出现火种；第2、3条对非生产性火源和生产性用火行为等进行了规定；第4条禁止在放牧地内用火，以防止野火蔓延林区；第5条专门就铁路沿线林区防止森林火灾做了规定；第6条为防止林地内的枯枝落叶引起火灾做了规定。

《办法》第三章共计5条，规定了防止森林火灾的组织办法。

《办法》第四章共2条，规定了森林火灾中视实际情况对相关人员的奖惩办法。

《办法》第五章仅1条内容，规定了县级人民政府防火期后须作防火总结并上报核备：

“县人民政府于每季防火终了时，应在一月以内分别召开检讨会作出防火总结（应指出发生火警次数，遭受面积及经验教训等），运送省人民政府核备”。

《办法》具有不可磨灭的历史价值。首先，从时间上看，《办法》是中华人民共和国成立后云南的第一部林业法规。《办法》是1950年11月29日由云南省人民政府发布，虽然是一部地方性暂行法令，但它是中华人民共和国成立后云南的第一部林业法规，对于了解并研究新中国成立初期云南省的森林政策具有重要意义。

其次，从结构上看，《办法》是一部较为完整的法规。《办法》包括其序言共有6个部分，涉及《办法》颁布的原因和重要性、森林火灾的预防，防火组织办法，奖惩办法，以及防火总结。结合当时的时代背景，虽然《办法》的内容简短，但其结构已较为完整。

最后，《办法》体现了中华人民共和国成立后云南省在全国森林防火政策方面的前瞻性。《办法》的发布为中共中央在1952年3月发布的全国性的《关于防止森林火灾问题给各级党委的指示》提供了云南经验。这一指示也是中华人民共和国成立后中央第一次重视森林防火问题而发布的林业政策措施。

“预防为主”是《办法》的重要策略。《办法》中主要内容制定的出发点是为了预防森林火灾的发生；而云南省自2012年施行的《云南省森林防火条例》（以下简称《条例》）也以“预防为主”作为主要方针，二者对预防森林火灾的发生均做了详细规定，有异曲同工之处。此外，值得注意的是我国现行的《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》），经过2019年的第三次修订之后新增了有关普及森林防火知识的规定，而这在《办法》第三章《森林防火的组织办法》中亦早有体现。

“依靠群众”是《办法》的重要思想。《办法》中的诸多内容规定的具体措施，例如第二章第6条以及第三章第1、3条和4、6条等，都体现了“依靠群众”防止森林火灾的思想，充分发挥了人民群众的力量。根据云南省人民政府2022年数据，云南省森林覆盖率高达65.04%，森林资源十分丰富且分布广泛。但与此同时，云南省将在森林防火工作上面临巨大压力，尤其是在较为偏远的山区。因此，借鉴《办法》中依靠群众的思想，充分发挥群众力量，如依靠群众巡山防止和警报山火，这对防止森林火灾具有重要作用。

由此可见，《办法》所体现的“预防为主”的重要策略和“依靠群众”的重要思想，以及《办法》本身制定思路的科学内涵，对当前森林政策法规的制定仍具有重要的借鉴意义和实践价值。

新中国成立之初，在大力恢复和发展经济的同时，也高度重视生态治理和环境保护。《办法》展示出了云南省森林资源保护和治理立法的先行精神，丰富了云南省保障森林生态安全、建设生态文明的地方立法思想基础。《办法》虽只是一部由省人民政府发布的地方性暂行法令，但从现在来看，它内含了“依法治林”的思想，是新中国成立之初我国在森林法制以及生态文明建设的早期探索和实践。《办法》中包含的防止森林火灾的规定措施及其内含的森林资源保护和治理的法治思想，不仅对森林法规建设具有借鉴意义，而且在促进保障生态安全、建设生态文明上仍有一定积极作用。

在生态文明建设背景之下，形成最严格的制度、最严密的法治十分重要。《办法》是在森林法制和生态文明建设的早期实践和探索，其制定思路的科学内涵对今天森林生态相关的法规制定具有重要的借鉴意义。因此，应加强对《办法》等新中国成立初期颁布的森林资源保护和治理相关的法规研究，为当前我国森林法治建设以及生态文明建设提供基础和历史借鉴。（作者：李有文 尹仑  单位：西南林业大学马克思主义学院）